Texte: Joseph Jung v/o Matt

En signant la charte de neutralité dans le cadre du Congrès de Vienne le 20 novembre 1815, les grandes puissances européennes reconnaissaient le statut neutre de la Suisse. L’engagement de la Suisse de ne pas participer aux guerres entre États tiers était à la fois dans son propre intérêt et dans celui des puissances concernées. La charte de neutralité garantissait à la Suisse une souveraineté pleine et entière. Elle était destinée à éviter que le pays ne se retrouve un jour dépendant d’une puissance extérieure, comme cela avait été le cas sous l’influence dominante de la France napoléonienne. La garantie de neutralité incluait l’assurance que les frontières de la Suisse seraient respectées. Selon l’interprétation suisse, les puissances européennes avaient ainsi pris l’engagement de défendre la Suisse en cas de violation de ses frontières. Plus tard, la Confédération précisa que ce n’était pas un droit des puissances signataires et qu’elle seule décidait si et dans quelles conditions elle sollicitait de l’aide.

Ancrage dans la Constitution fédérale

À peine les crises de politique intérieure des année 1840, qui menèrent à la guerre du Sonderbund, étaient-elles surmontées que la Suisse était à nouveau confrontée à des conflits potentiels et à des problématiques. Il en résulta des situations gravement explosives, menaçant l’existence du jeune État fédéral à plusieurs reprises. La Suisse était prise en étau dans les guerres et les révolutions européennes. Elle se vit donc contrainte de définir plus précisément son statut de pays neutre. Il apparut rapidement que le droit d’asile devait être considéré comme partie intégrante de la neutralité. Mais d’autres questions se posaient:

• la Suisse était-elle prête à accorder le droit d’asile aux réfugiés politiques, qui affluaient à présent par milliers dans le pays, et quelles libertés personnelles devaient leur être accordées?
• Les autorités cantonales, compétentes en matière d’asile, pouvaient-elles accepter que les réfugiés politiques, dont certains s’étaient installés en Suisse en groupes armés, voire en formations de combat éclatées avec des armes légères et lourdes, fomentent contre leurs pays d’origine à partir du lieu où ils s’étaient réfugiés?
• Comment la Confédération devait-elle se comporter si la politique d’asile et de réfugiés des autorités cantonales allait à l’encontre des intérêts fédéraux, ou pire, si elle provoquait des confrontations militaires avec les États voisins?
• Les garanties des puissances européennes suffiraient-elles à assurer la neutralité ou faudrait-il avoir recours à des forces militaires propres?

Ces constellations contraignirent le jeune État fédéral à différencier la politique de neutralité au regard des problèmes actuels, et à formuler simultanément les principes de sa politique étrangère. Les piliers de la politique étrangère étaient ancrés dans la Constitution fédérale: selon l’article consacré, la Confédération a pour but d’assurer l’indépendance de la patrie contre l’étranger (art. 2). Parmi les compétences de l’Assemblée fédérale figuraient notamment les mesures visant à garantir la sécurité extérieure, c’est-à-dire assurer l’indépendance et la neutralité (art. 74, ad 6). Le Conseil fédéral devait veiller à l’accomplissement de ces tâches (art. 90, ad 9). En ce qui concerne la politique d’asile et des réfugiés, celle-ci relevait toujours par principe de la compétence des cantons. Mais la Confédération avait le droit d’expulser les étrangers qui mettaient en péril la sécurité de la Confédération (art. 57).

Cet ancrage dans la Constitution fédérale fut le signe univoque que l’indépendance du pays devait être défendue et que la politique étrangère du jeune État fédéral devait reposer sur la neutralité. Ces deux éléments devinrent rapidement un principe identitaire de la Suisse. Car, au regard des affrontements militaires qui menaçaient le jeune État fédéral en 1848/49 et dans les années 1850, le «seul peuple de frères» ne se forma pas sur la scène politique mais par le regroupement de troupes, notamment dans le service actif. Dans la détresse et le danger, les vainqueurs et les vaincus de la guerre du Sonderbund de 1847 ont grandi ensemble. C’est ainsi que furent chantés les louanges de la patrie unie, encore inexistante peu de temps auparavant. Cette constatation contredit une opinion répandue aujourd’hui prétendant que la neutralité n’aurait pas acquis ce rayonnement avant la Première guerre mondiale. Qu’avant cette guerre, elle n’aurait joué qu’un rôle subalterne.

Autres documents politiques clés sur la neutralité

L’importance de la neutralité pour la politique étrangère de la jeune Suisse n’est pas exprimée pour la première fois dans la Constitution fédérale. Elle est présente dans les discussions critiques menées au préalable en 1848 par les organes politiques concernés – Diète et conseil constitutionnel – ainsi que par les hommes d’État à la tête des libéraux-radicaux. Les résultats de ces débats ont été consignés dans trois documents clés, tout d’abord la circulaire du 28 février 1848, que le gouvernement bernois, à l’époque canton directeur fédéral présidé par Ulrich Ochsenbein (1811–1890), remit aux cantons. Il y est consigné que la Suisse a le devoir de maintenir la neutralité qu’elle revendique en toutes circonstances et de toutes les forces en son pouvoir.5 Elle doit renoncer à une alliance avec le royaume de Sardaigne contre l’Autriche. Les réfugiés doivent bénéficier d’un séjour tranquille en vertu du droit d’asile et de la loi sur l’humanité. Mais les réfugiés entrés armés en Suisse doivent être immédiatement désarmés. Par ailleurs, elle doit veiller à ce que l’asile ne soit pas détourné pour fomenter des troubles contre les États voisins.

Le second document est le procès-verbal de la Diète d’avril 1848, lequel confirme les principes de neutralité politique de février 1848. La Suisse ne doit s’engager dans aucune alliance, elle doit rester strictement neutre et la politique étrangère est exclusivement du ressort de la Confédération. Une politique cantonale séparée n’est pas admise. Le troisième document est en fait un fil conducteur de politique étrangère, formulé par Ochsenbein en mai 1848 pour la Diète et pour le Grand Conseil bernois. La neutralité y est confirmée comme un principe de la politique fédérale globale. À nouveau, les démarches cantonales isolées sont condamnées. La Diète interdit le recrutement de mercenaires et la formation de corps armés sur le sol suisse. Toutefois, elle refusa de désigner la neutralité comme un but fédéral car elle visait une neutralité fonctionnelle plutôt que dogmatique, c’est-à-dire qu’elle concevait la neutralité comme un moyen de garantir l’indépendance du pays. Et la neutralité ne pouvait être abandonnée que lorsque l’indépendance de la Suisse ne pouvait plus être garantie d’une autre manière, uniquement comme ultima ratio. Cette restriction n’entame aucunement l’importance existentielle de la neutralité pour le jeune État fédéral: elle était la mesure de toutes choses pour la politique étrangère.

La révolution française était déjà en cours lorsque ce document clé sur la politique de neutralité a été rédigé en février 1848. Mais rien ne laissait présager l’ampleur des secousses qui allaient ébranler les pays voisins de la Suisse dès le printemps 1848. Au vu des événements en Europe, d’autres questions se posèrent, avant même que le nouvel État fédéral ne soit porté sur les fonts baptismaux fin 1848: la neutralité proclamée jouait-elle aussi lorsqu’il s’agissait de lutte de principes: liberté et démocratie ici; absolutisme réactionnaire là-bas? Dans un tel cas de figure, la Suisse devait-elle rester à l’écart et se cacher derrière sa neutralité? Le jeune État fédéral hérita de ces problématiques et dut trouver des réponses.

Lutte des valeurs et principes

Cette opposition ostensible des valeurs n’était pas aussi simple qu’elle paraissait au premier abord. L’enjeu de la guerra santa – tel était le cri de ralliement sous le roi Charles-Albert de Sardaigne (1798–1849) qui voulait repousser l’Autriche hors d’Italie – était-il vraiment la liberté et la démocratie? Ou l’engouement national a-t-il était détourné pour les intérêts propres de la dynastie? Le but des révolutions dans les États allemands était-il l’instauration de républiques? Ou s’agissait-il de transformer des systèmes absolutistes en systèmes constitutionnels? Le but était-il atteint quand le roi de France fut déchu et la république proclamée? Mais que se passerait-il alors si le Président de la République s’imposait comme un souverain? Pouvait-on parler d’une supériorité morale de la république par rapport à la monarchie quand, à l’été 1848, sous le couvert de la république, le général Louis-Eugène Cavaignac (1802–1857) provoqua un terrible bain de sang et fit arrêter et déporter des milliers de gens? Napoléon III était-il moralement supérieur aux rois bourbons parce que le coup d’État qu’il a mené à bien, et l’empire qu’il a rétabli peu après, ont été validés par plébiscite? Où étaient la démocratie et la liberté? Où était le progrès? Où était la réaction? Donc, encore une fois: tous les événements survenus en Europe à partir de 1848/49 étaient-ils réellement l’expression d’une lutte de principes entre démocratie et despotisme?

Non, les circonstances étaient floues, les constellations sensibles. Et comment la Suisse devait-elle agir face aux demandes d’alliances des régions étrangères frontalières: Campione, Veltlin, Vorarlberg? Et que se passerait-il avec les provinces du nord de la Savoie Chablais et Faucigny? Les confrontations qui eurent lieu autour de ces questions dans le jeune État fédéral en 1848 livrent une image ambiguë sur l’état du pays.6 On ne peut pas non plus ignorer la lutte de pouvoir, de plus en plus acharnée, et bientôt sans limites – ni dans la presse, ni sur la scène politique – que se livraient les vainqueurs radicaux-libéraux de la guerre du Sonderbund.

Où était l’unité fraternelle sous les auspices libéraux-radicaux lorsque les dénigrements violents nourrissaient la propension à la violence? Lorsque des agressions violentes et même des projets de putsch ont été planifiés? Une nouvelle guerre civile menaçait-elle d’éclater en Suisse? Et que dire du respect des intérêts fédéraux lorsque dans le canton du Tessin on appelle à combattre les Autrichiens en Lombardie et que les bureaux de recrutement sont pris d’assaut? Où était la conviction fédérale chez le politicien radical Jules Eytel (1817–1873), qui, en 1848, cria haut et fort que les Vaudois se rallieraient aux troupes françaises si celles-ci devaient envahir la Lombardie en passant par le territoire suisse? Et que penser du chef du gouvernement genevois James Fazy (1794–1878) lorsqu’il se moque des principes de neutralité politique en proclamant par exemple que l’interdiction de la publicité ne sera pas respectée dans la ville de Calvin?

Aventuriers radicaux, réalistes du libéralisme économique – et conservateurs 

La politique étrangère du jeune État fédéral suisse devait trouver sa ligne entre trois camps. Il y avait d’abord les politiciens prônant l’économie libérale qui ne voulaient pas entendre parler d’une ingérence dans les affaires d’autres États. Refusant une politique étrangère expansive, ils approuvaient la confrontation militaire exclusivement en dernier recours pour défendre la souveraineté de l’État. Pour ces politiciens réalistes, imaginer que la petite Suisse puisse peser sur le cours des choses par des interventions militaires dans les pays voisins, c’était surestimer ses propres forces et, simultanément, une idée présomptueuse. Plutôt que de se précipiter armée à la rescousse de la révolution dans les monarchies réactionnaires-conservatrices, la Suisse aiderait par le pouvoir de l’exemple. Le pays des Alpes était le maître-autel de la liberté en Europe. Ainsi s’exprima Alfred Escher (1819–1882), porte-parole de ces forces pragmatiques.

Comme les libéraux, les conservateurs se positionnaient aussi contre une politique expansionniste aventureuse. Concernant la question de l’asile, les opinions étaient divisées. Pour les libéraux, il était indéniable que la Suisse devait être un refuge pour les personnes persécutées politiquement. Quel que soit le nombre de demandeurs d’asile – il en va du devoir moral et de l’honneur patriotique d’accueillir les malheureux et de les protéger contre leurs persécuteurs. Néanmoins, quiconque abuse du statut protecteur, agit à l’encontre des intérêts de la Suisse et met le pays en danger, perd son droit à l’asile. Mais le combat européen pour la liberté et la démocratie contrariait les conservateurs, comme l’exprima leur porte-parole et précurseur, Philipp Anton von Segesser (1817–1888). Manifestement, les systèmes de monarchie dynastique avaient leur sympathie. Ils y étaient idéologiquement liés, pas aux révolutionnaires sur les barricades. Il était odieux que des réfugiés politiques puissent trouver refuge en Suisse, car, de la perspective conservatrice, ils étaient tous susceptibles d’abuser de l’asile pour mener un combat politique armé. Pour les conservateurs, devoir le cas échéant mener une guerre à cause de ces révolutionnaires, était une idée intolérable.

Enfin, pour les politiciens radicaux, la Suisse devait jouer un rôle actif dans la lutte européenne contre l’absolutisme. La neutralité est une conception dépassée et moralement condamnable. Il peut et doit être dérogé au principe de neutralité pour des raisons supérieures. S’il s’agit de défendre la liberté dans les pays voisins, et qu’il en va donc de la survie de la Suisse, alors il faut être présent sur le champ de bataille. Qui ne rejoint pas les troupes est perdu à tout jamais. La participation de la Suisse au combat européen pour la liberté est donc une précepte de solidarité entre les peuples. Euphorisés par un esprit missionnaire, ces politiciens radicaux étaient disposés à envoyer des bataillons fédéraux marcher sur Paris, Milan, Karlsruhe et Constance – sans réflexion critique sur les risques considérables encourus en abandonnant la neutralité et en osant poser militairement le pied de l’autre côté de la frontière. L’extension du territoire suisse était même une option.

Des personnalités emblématiques faisaient partie de leurs porte-paroles, comme le conseiller d’État et conseiller national genevois James Fazy (1794–1878) et le politicien bernois Jakob Stämpfli (1820–1879), qui reçut un soutien appuyé de son beau-père, le professeur de droit Johann Wilhelm Snell (1789–1851). Les révoltes contre les princes, qui se répandent en Europe en 1848/49 comme une trainée de poudre, ont été très utiles à ces personnalités radicales. Ils lâchèrent les rênes de la politique d’asile. Leur posture idéologique passait outre les positions de politique de neutralité. Ils luttaient avec véhémence contre toute restriction du droit d’asile. Que les révolutionnaires ayant échoué poursuivent leur combat depuis la Suisse allait tout à fait dans leur sens. De cette façon, la Suisse devint un lieu de propagande révolutionnaire et une place d’arme militaire pour la lutte contre les monarchies et les dynasties voisines. Des politiciens et de grands esprits d’autres camps se rallièrent à cette politique radicale. Ils critiquaient les apôtres de la paix du libéralisme économique: on leur reprochait notamment de détourner la neutralité à des fins économiques. L’imprudence de cette position radicale s’est révélée coup sur coup avec l’écrasement des révolutions: que serait-il advenu de la Suisse si les systèmes réactionnaires-conservateurs victorieux s’en étaient ensuite emparée ensemble?

Le gouvernement fédéral se trouvait dans une position difficile. Il vacilla à plusieurs reprises. La situation devint dangereuse pour la Suisse lorsque le Conseil fédéral se laissa entraîné par les téméraires radicaux dans des manœuvres militantes. Ce fut en particulier le cas lorsque, fin 1854, Ulrich Ochsenbein fut remplacé par Jakob Stämpfli. Une nouvelle fois, l’existence du pays était en jeu, comme les conflits de Neuchâtel et de Savoie le montreront. Auparavant, l’axe entre Jonas Furrer (1805–1861) et Ochsenbein, soutenu par Alfred Escher, la figure forte du Parlement, avait pu stabiliser le cours de la politique de neutralité, même si le navire étatique tangua à plusieurs reprises.

Il n’est pas surprenant d’apprendre que le camp radical-libéral qui s’était formé dans la lutte contre le Sonderbund et défendait dès 1848 des positions différentes sur des questions de fond cruciales se soit manifestement querellé. La politique étrangère et la question des réfugiés donnent une idée des autres thèmes sur lesquels les libéraux et les radicaux défendaient des points de vue opposés. On sera au pire surpris de la rapidité à laquelle le bloc explosa. Les deux parties ont pu être déconcertées par l’entente des libéraux et des conservateurs sur des questions de fond et il leur fallu du temps pour s’y accoutumer. Mais cette alliance impie met en lumière le fait que, même dans le jeune État fédéral – tout comme avant dans les années 1840 et aussi pendant la guerre du Sonderbund – l’aspect confessionnel ne marque pas la ligne de front.

La neutralité armée

La problématique des réfugiés et les potentielles implications militaires avec les États voisins mirent la jeune Suisse à rude épreuve. Le fait que l’État fédéral, qui n’était pas le moins du monde consolidé, n’ait pas échoué à relever les immenses défis de politique étrangère, l’a rendu plus fort: d’une part parce qu’il y a eu une prise de conscience plus importante sur la nécessité d’aborder certaines tâches à l’échelle nationale. On réalisa d’autre part que les perdants de la guerre du Sonderbund apportaient leur contribution aussi bien à la protection des frontières qu’à l’internement des réfugiés. Il ont ainsi fait preuve de solidarité interne et affiché leur volonté de défendre les armes à la main l’État fédéral dont ils avaient combattu la construction peu auparavant.

La Constitution fédérale ne pouvant répondre à toutes les questions de politique de neutralité, les services étrangers devinrent un problème aigu. En 1848/49, les voix radicales critiquèrent à plusieurs reprise la présence de régiments suisses au service de souverains autoritaires, tandis que dans le même temps, la Suisse interdisait de soutenir ceux qui se battaient pour la liberté dans les pays voisins. Mais la résistance contre les capitulations militaires encore en cours avec Naples s’étendit progressivement à d’autres cercles. Le Parlement fédéral prit conscience que le service pour des États étrangers était inconciliable avec la neutralité suisse. Dès l’été 1849, l’Assemblée fédérale déclara que le maintien des capitulations militaires était incompatible avec les fondements politiques de la Suisse en tant qu’État libre et démocratique. Le gouvernement fédéral fut chargé de trouver des solutions pour dissoudre les capitulations encore existantes. Peu après, l’enrôlement fut interdit sur tout le territoire de la Suisse. Mais il faut attendre 1859 pour que l’Assemblée fédérale décide de punir l’enrôlement dans des régiments étrangers.

Bien que la politique étrangère de la jeune Suisse repose sur des piliers solides grâce à la Constitution fédérale, des événements et des constellations ont nécessité dans les années 1850 l’étude plus poussée de certains aspects à replacer dans le contexte de cas concrets. Et ainsi, les maximes de la politique étrangère furent à nouveau débattues sur la scène politique. Alfred Escher fut celui qui donna le fil directeur au Parlement fédéral comme au sein du Grand Conseil zurichois. Comme nul autre, il avait une vision politique générale. Il fallait défendre corps et biens l’indépendance de la Suisse. Les accords officiels avec les États étrangers ne suffisaient pas. Si la Suisse voulait garantir son indépendance et sa liberté, elle ne devait pas seulement s’appuyer sur l’approbation des puissances et sur des documents. Elle serait servie plus efficacement si elle se défendait coûte que coûte, même au prix des pires sacrifices. C’est pourquoi le pays devait être armé afin de se défendre contre toute attaque de sa position de neutralité. Car une telle attaque était toujours aussi une attaque contre l’indépendance du pays. 

Le fait que, dans le contexte de l’époque, la neutralité ne pouvait être mise en œuvre que sous la forme d’une neutralité armée apparaît clairement à travers la figure de Guillaume Henri Dufour. Déjà âgé, le général avait acquis de son vivant une sorte de statut de héros helvétique grâce à sa conduite victorieuse lors de la guerre du Sonderbund, conduite qui fut en même temps profondément marquée par des principes d’humanité et de fraternité. Toutefois, il défendit ses vues moins au sein du Parlement fédéral que par le biais d’une correspondance suivie avec des personnalités suisses et étrangères. La neutralité serait un vain mot si la Suisse ne s’appuyait que sur les accords de Vienne de 1815 sans pouvoir se défendre par elle-même. Les frontières du pays doivent être protégées, en toutes circonstances, à tout moment, et contre qui que ce soit. Ou comme l’a formulé la commission du Conseil national en 1857 au regard de la menace d’une attaque prussienne: dans certaines circonstances et en cas d’extrême nécessité, la Suisse doit oser entrer en guerre avec le monde entier – même si c’est dans la perspective d’une chute honorable. Doter la Suisse d’une armée bien formée traverse comme un fil rouge la conception de la politique de neutralité du général Dufour. Il s’agit d’un devoir international pour empêcher que des États tiers puissent envahir le territoire fédéral. La Suisse ne doit pas accepter d’être utilisée comme base d’opération de troupes étrangères. Par conséquent, les dispositifs de défense existant dans le jeune État fédéral doivent absolument être renforcés. Des dépenses conséquentes ont été consenties pour renforcer les bases réparties dans le pays, acheter du matériel de guerre, former les cadres et maintenir les troupes prêtes au combat.

L’interprétation de Dufour de la neutralité armée est exprimée clairement et précisément dans la légendaire lettre du 24 juin 1870 adressée à l’ancien ministre de la guerre français, le maréchal Edmond Lebœuf (1809–1888). En effet, juste avant la déclaration de guerre entre l’Allemagne et la France, des doutes furent exprimés à la tribune de la chambre des députés française sur la capacité de la Suisse à défendre les points de franchissement des Alpes et à maintenir la neutralité. Lorsqu’il en eut connaissance, Dufour fut à la fois indigné et atterré et se vit contraint de clarifier la situation. Il prit donc sa plume et écrivit à Paris. La Suisse possède une armée de 100 000 hommes, parfaitement formés dans les camps et les écoles militaires, et une Landwehr de presque autant d’hommes, l’artillerie est en très bon état, les armes mobiles de la meilleure facture. Mais le sentiment national suisse et la détermination inflexible de défendre la neutralité et l’indépendance, de quelle part que puisse venir l’attaque, sont plus précieux encore que cette force de frappe. Pour conclure, Dufour garantit au ministre de la guerre français la capacité de la Suisse à défendre sa neutralité. Et dans le post-scriptum, il fait taire les craintes françaises que les projets de voie ferrée traversant les Alpes, dans lesquels des capitaux allemands étaient également engagés, n’endiguent ou ne paralysent la résistance suisse. Et d’ajouter: pour la transversale alpine, comme pour toute bonne route, la défense prend l’avantage sur l’attaque.

L’influence du vieux général à l’honneur : ni les troupes allemandes ni les troupes françaises n’utilisèrent le territoire suisse comme zone de déploiement. Toutefois, l’histoire ne manqua pas d’ironie : à la fin du mois de janvier 1871, 87 000 soldats de l’armée française de Bourbaki franchirent la frontière suisse. Non pour attaquer, mais pour se mettre à l’abri au sein de la Confédération neutre et y solliciter le droit d’asile. Ainsi, la neutralité suisse lors de la guerre franco-allemande ne fut elle pas seulement mise encore une fois à l’épreuve, mais elle y acquit également une reconnaissance internationale. Simultanément, cet épisode constitua la première grande mise à l’épreuve de la Croix-Rouge suisse, fondée en 1863, qui conféra à la neutralité helvétique une finalité nouvelle et hautement honorable, tout en apportant au pays un prestige international et un rôle diplomatique incomparable jusqu’à aujourd’hui. 

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Note de publication

Ce texte, légèrement raccourci, est extrait du livre «Unité, Liberté, Humanité. Guillaume Henri Dufour en tant que général, ingénieur, cartographe et homme politique», publié en 2022 par la Verein für wirtschaftshistorische Studien, Zürich. pioniere.ch