Texte : Basil Böhni v/o Medial 
Photos : Andreas Waser v/o Loop

En l'espace de vingt-quatre heures, toutes les places disponibles de la manifestation de la Commission politique de la SES étaient réservées. Rien d'étonnant à cela, car le programme prévoyait non seulement une visite guidée du Palais fédéral, mais aussi une table ronde sur le thème « Comment la Suisse agit-elle au sein du Conseil de sécurité de l'ONU ? ». La conseillère aux Etats Andrea Gmür-Schönenberger, présidente de la Commission de la politique de sécurité, le conseiller aux Etats Daniel Jositsch v/o Malz, membre de la Commission de politique extérieure et de la Commission de la politique de sécurité, et Georg Häsler, expert en sécurité de la NZZ et colonel dans l'armée suisse, ont pris place sur le podium. Maria-Rahel Cano v/o Nivalis, journaliste au Palais fédéral et rédactrice du Nebelspalter, a assuré la modération.

Echauffement avec une visite guidée du Palais fédéral

La soixantaine de membres inscrits se sont rassemblés le 16 octobre 2024 à 17 heures sur la Place fédérale. Après un contrôle de sécurité d'une demi-heure des visiteurs à l'entrée du bâtiment du Parlement, tous les participants ont été autorisés à entrer - après avoir vidé leurs bouteilles d'eau - et la visite guidée du Palais fédéral a pu commencer. Notre « guide » expert n'était autre que le conseiller aux Etats Peter Hegglin v/o Raps. La visite guidée nous a conduits à travers l'imposant hall de la coupole avec le monument des trois Confédérés, dans les salles du Conseil et dans la salle des pas perdus. Hegglin v/o Raps a su raconter beaucoup de choses passionnantes sur le fonctionnement du Parlement et l'histoire du Palais fédéral, comme le fait que les matériaux de construction utilisés proviennent à 95 % de Suisse, que les quatre lansquenets près des escaliers dans le hall de la coupole incarnent les quatre langues nationales, ou encore que des notes des temps passé ont été trouvées cachées dans le chandelier de 1,5 tonne au plafond de la salle du Conseil des États. 

Après un peu plus d'une heure et de nombreuses marches d’escalier, Hegglin v/o Raps a conduit les personnes présentes dans l'une des salles de conférence, où le conseiller aux États Daniel Jositsch v/o Malz a salué tout le monde en leur serrant la main. La table ronde sur l'ONU, le Conseil de sécurité de l'ONU et le rôle de la Suisse pouvait commencer.

L'ONU et le Conseil de sécurité de l'ONU

« Nous ne voulons plus de guerre ». C'est l'idée directrice qui a présidé à la création de l'ONU après la Seconde Guerre mondiale. Les États membres se sont mis d'accord sur des règles communes qui sont consignées dans la Charte de l'ONU. 193 États sont aujourd'hui membres de l'ONU. Avec ses nombreuses organisations spécialisées, ses fonds et ses programmes, l'ONU s'engage pour la sécurité internationale, la résolution des conflits, le désarmement, le développement durable ainsi que les droits de l'homme et la protection de la population civile.

Le Conseil de sécurité de l'ONU a pour mission de maintenir la paix dans le monde et la sécurité internationales. Il s'efforce de régler les différends par la médiation et la négociation, mais peut décider de mesures coercitives sous forme de sanctions. En dernier recours, il pourrait autoriser une intervention militaire pour garantir la paix.

Le Conseil de sécurité de l'ONU compte actuellement 15 membres. Les membres permanents que sont la Chine, la France, les États-Unis, la Russie et la Grande-Bretagne représentent chacun un membre et disposent d'un droit de veto. Les dix sièges restants sont attribués aux membres non permanents, qui sont élus pour deux ans par l'Assemblée générale selon une clé de répartition régionale déterminée. En 2022, l'Assemblée générale de l'ONU a élu la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU. 

La Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU

Voici ce que l'on peut lire sur le site du DFAE : En 2002, la Suisse a adhéré à l'ONU. En 2011, elle a déposé sa candidature pour un siège non permanent de deux ans au Conseil de sécurité de l'ONU. Le 9 juin 2022, l'Assemblée générale de l'ONU a élu la Suisse au Conseil de sécurité pour la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2024. En mai 2023 et octobre 2024, la Suisse a assuré la présidence du Conseil de sécurité. Selon la Constitution fédérale, la Suisse contribue notamment à la coexistence pacifique des peuples et promeut un ordre international juste, ce qui est en accord avec les objectifs de l'ONU. La stabilité et des règles internationales claires sont importantes pour un pays orienté vers l'exportation comme la Suisse. Au sein du Conseil de sécurité, la Suisse s’est notamment engagée pour une paix durable, pour la protection des populations civiles, pour la sécurité climatique et pour l'efficacité du Conseil. Des pays neutres comme l'Autriche ou l'Irlande ont déjà siégé au Conseil de sécurité de l'ONU. La neutralité est considérée comme un avantage. Elle donne de la crédibilité pour servir de médiateur entre les parties en conflit.

Qu'est-ce que cela a apporté ?

La période d'adhésion non permanente de la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU prendra fin au terme de l’année civile. Les participants au débat se sont risqués à tirer un bilan (intermédiaire). Pour Andrea Gmür-Schönenberger, cette adhésion a donné à la Suisse la possibilité de s'impliquer encore davantage dans le cadre de la promotion de la paix. Elle est reconnue comme un État neutre et, précisément dans la situation internationale actuelle si fragile, elle peut assumer son rôle de manière d'autant plus crédible. Daniel Jositsch v/o Malz voit les choses différemment. Selon lui, l'adhésion de la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU n'a rien apporté. Le Conseil de sécurité est selon lui un organe de bavardage dépourvu de tout pouvoir et qui a perdu toute crédibilité avec le droit de veto accordé aux cinq membres permanents. Gmür-Schönenberger est d'accord avec Jositsch v/o Malz sur la critique exprimée à l'encontre du droit de veto, mais ne veut pas voir le sens des discussions menées réduit à un « bavardage ». Pour elle, nous devons aussi nous demander ce qui se passerait si des organes comme l'ONU et le Conseil de sécurité de l'ONU n'existaient pas. Tant que l'on entretient le dialogue - notamment face à la guerre et à la détresse - on est toujours mieux placé. Il est difficile de déduire des conséquences directes des discussions menées. Mais le fait qu'elles aient lieu recèle toujours des opportunités.

Jositsch v/o Malz concrétise sa critique : selon lui, le problème principal réside dans le fait que le Conseil de sécurité de l'ONU n'est plus correctement positionné pour les problèmes mondiaux actuels. Sa composition et sa structure remontent à la situation d'après la Seconde Guerre mondiale. Cette composition - ne serait-ce qu'au regard des cinq membres permanents que sont la Chine, la France, les Etats-Unis, la Russie et la Grande-Bretagne avec leur droit de veto - ne reflète plus les réalités géopolitiques actuelles. Jositsch v/o Malz explique qu’en tant que parlementaire, il fait l'expérience qu’avec l'ONU, chaque Etat parle dans son propre intérêt et essaie d'obtenir le meilleur résultat pour lui-même. Cela ne permet pas de trouver des solutions aux problèmes mondiaux. Pour cela, il faut une nouvelle institution. Dans ce contexte, Jositsch v/o Malz voit même le danger que l'ONU, avec des organes subsidiaires comme l'UNRWA, contribue de plus en plus aux problèmes au lieu de les résoudre. Georg Häsler est également de cet avis, l'ONU étant récemment devenue un problème plutôt qu'une solution avec la FINUL au Liban, malgré toutes ses intentions de promotion de la paix. En ce qui concerne la question de savoir ce que l'appartenance au Conseil de sécurité de l'ONU a apporté à la Suisse, Georg Häsler évoque le mot-clé « reality check » :

Selon lui, il faut distinguer deux phases. Dans la première phase - avant la guerre d'Ukraine à partir de 2014 - la Suisse officielle a décidé de présenter sa politique de paix active comme un produit et a déposé sa candidature pour un siège non permanent au Conseil de sécurité de l'ONU. Après le 24 février 2022 et avec la guerre d'agression menée par la Russie, la situation géopolitique a brutalement changé. Dans cette deuxième phase, un « reality check » a eu lieu. Dans le contexte de ces événements, la Suisse ne peut pas se cacher derrière la neutralité. Elle doit prendre position au sein du Conseil de sécurité de l'ONU. Elle fait une expérience de politique étrangère d'une nouvelle dimension et tire la leçon qu'elle fait partie du monde. Ce n'est peut-être pas une mauvaise chose.

Neutralité - aide ou fardeau ? 

Prendre des positions claires représente toutefois un grand défi pour la Suisse neutre. « Nous acceptons votre neutralité, mais nous ne la comprenons pas » ; c'est ce que Gmür-Schönenberger a souvent entendu ces derniers mois, notamment dans le cadre du débat sur les exportations d'armes. Pour Jositsch v/o Malz, la Suisse est militairement neutre, mais pas politiquement. Elle peut donc condamner politiquement la guerre d'agression menée par la Russie. Mais si dans le combat des Ukrainiens contre les Russes, on trouve des munitions « Swiss Made », alors elle ne peut plus être considérée comme militairement neutre. C'est pourquoi les exportations d'armes sont si délicates en rapport avec le principe de neutralité. Gmür-Schönenberger voit ici un besoin impératif d'assouplissement des prescriptions légales. La Suisse a par exemple le droit d'exporter des gilets de protection destinés à des missions civiles, mais pas des gilets de protection répondant à des normes de sécurité plus élevées, notamment des gilets pare-balles. Même si les deux servent à la protection, la Suisse ne peut exporter que les gilets de protection légers. Elle fait là, au nom de la neutralité, des distinctions qu’Andrea Gmür-Schönenberger trouve absurde. Elle souligne que la neutralité suisse repose sur la Convention de La Haye, mais qu’il n'y est nulle part écrit que la Suisse doit avoir une loi sur le matériel de guerre aussi rigide. Elle s’est elle-même imposé ces contraintes, qu’il faut assouplir. 

C'est là que Jositsch v/o Malz contre-attaque. Selon lui, l'assouplissement ne mène à rien : il faut la neutralité, oui ou non, mais de manière cohérente. La définition de certains biens comme matériel de guerre est un fait légal. Cette classification est justifiée et doit être acceptée : si nous voulons rester cohérents avec notre neutralité militaire, nous devons renoncer à l'exportation de tels biens. Adopter une position de neutralité cohérente est difficile et il faut pouvoir le supporter. Lorsque deux puissances s'affrontent, la neutralité signifie que l'on ne prend parti pour personne, quelles que soient les sympathies que l'on peut avoir, et que l'on n'est donc l'ami de personne. C'est compliqué, fatigant et désagréable, continue Jositsch v/o Malz. La neutralité nécessite donc en premier lieu une application claire et cohérente, ce qui n'a notamment plus été le cas récemment : depuis que la Suisse a par exemple repris les sanctions contre la Russie, elle n’est plus considérée comme neutres aux yeux de la Russie. Pour Jositsch v/o Malz, nous avons été trop peu cohérents avec notre neutralité. La Suisse pourrait être une option pour des négociations de paix, mais avec la perte de la neutralité aux yeux de la Russie, cela est actuellement peu probable, du moins en ce qui concerne la guerre en Ukraine. Pour lui, comme il l’a toujours dit, nous pouvons aussi supprimer la neutralité, afin de réfléchir au probable meilleur concept de défense pour la Suisse, à savoir l'adhésion à l'OTAN. Mais pour cela, il faut une votation populaire, une majorité des cantons et une modification de la Constitution.

C'est également l'avis de Georg Häsler, qui plaide ainsi pour une discussion claire et ouverte. Selon lui, la manière la plus honnête de procéder serait de discuter clairement, ouvertement et sans préjuger des résultats de la question de la neutralité. Voulons-nous nous en tenir à ce concept qui remonte au Congrès de Vienne au début du 19e siècle et à la politique de puissance de l'Europe de l'époque ? Ou voulons-nous continuer à développer la Suisse et faire ce qui pourrait lui être le plus utile dans le cadre des développements mondiaux actuels ? Häsler réclame en outre une position cohérente de la Suisse, car nous voulions entrer à l'ONU, nous voulions entrer au Conseil de sécurité de l'ONU - et maintenant nous y sommes et devons prendre position en conséquence, à une époque où l'on assiste effectivement à la poursuite de la politique de la violence sur le sol européen. Nous y sommes désormais confrontés et devons mener le débat sur les conséquences. Häsler continue en racontant ses rencontres d’il y a quelques jours lors d'un podium des pays scandinaves.

Le secrétaire d'État norvégien a fait remarquer qu'en tant que ce sont eux, en tant que membre de l'OTAN, qui ont lancé et négocié le processus de paix d'Oslo en 1993, qui représente jusqu'à aujourd'hui l’un des efforts de politique de paix les plus étendus au Proche-Orient. Pour Hasler, cela devrait nous faire réfléchir à notre exigence de neutralité et à notre rôle de médiateur souvent évoqué avec elle. Comme nous vivons à nouveau une époque de politique de puissance, il voit deux options pour la Suisse: soit la neutralité conséquente, soit une alliance avec toutes les conséquences que cela implique. Il estime que nous devons maintenant discuter ouvertement de ces questions et que ces discussions doivent être menées sans préjuger des résultats. Au final, il s'agit de trouver un consensus de base dans ce pays et que les discussions ne soient pas menées les unes contre les autres.

Votes finaux et conclusion  

Avant que la modératrice Maria-Rahel Cano v/o Nivalis n'ouvre la session de questions-réponses pour le public, les participants au podium ont profité de l'occasion pour affiner encore une fois leurs positions en guise de conclusion. Andrea Gmür-Schönenberger trouve inquiétant que les efforts de la Suisse en matière de politique de sécurité soient minimisés. Elle relève que nous avons organisé la conférence de Lugano, suivie de la conférence de Bürgenstock, à laquelle la Russie n'était certes pas présente, mais à laquelle plus de 90 pays étaient représentés et où négociations de paix ont eu lieu. Nous ne pouvons pas encore juger définitivement de ce qui sortira de ces conférences et nous ne connaissons pas non plus tous les contenus qui y ont été discutés. Mais à son avis, ces conférences ont été un succès rien que parce qu'on s'est parlé, à la table des négociations et à l'écart.

Georg Häsler réclame un débat honnête mené par la Suisse, sur des questions telles que « Quelle est notre place ? Comment voulons-nous protéger notre pays - la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme, notre mode de vie - et quelle contribution pouvons-nous apporter à cet égard ? » Il est d’avis que si nous continuons à dire simplement que nous sommes neutres et que nous avons un article d'exportation appelé politique de paix, qui sonne bien, mais qui n'a malheureusement pas beaucoup de valeur, nous nous mentons à nous-mêmes. Il ne suffit selon lui pas de dire que, parce que cela semble désormais être accepté par la majorité, nous avons simplement besoin d'un peu plus d'argent pour l'armée et que nous devrions nous rapprocher un peu de l'OTAN. Pour lui, nous devons mener des discussions qui font mal, mais qui s'imposent - l'option de l'OTAN en faisant partie.

Daniel Jositsch affirme que la Suisse doit adopter une position claire et cohérente, notamment en ce qui concerne le principe de neutralité. Selon lui, nous ne pouvons pas « participer un peu » ou décider d'assouplissements isolés : soit nous participons, soit nous ne participons pas ; soit nous sommes neutres, soit nous ne le sommes pas. C'est la cohérence qui apporte le plus, même si elle peut être complexe, fatigante et désagréable.

Votes du public et conclusion

Dans le cadre de la séance de questions-réponses qui a suivi, Matthias Halter v/o Wengi a pris la parole. Wengi travaille au nouveau Secrétariat d'État à la politique de sécurité et a coordonné les affaires du Conseil de sécurité au sein du DDPS au cours des deux dernières années. Il avant que l'ONU est un organe multilatéral avec toutes ses forces et ses faiblesses et que nous devons travailler avec ce qui est disponible. Selon lui, la Suisse a essayé de s'impliquer de manière constructive dans les lignes directrices de sa politique étrangère, avec des mots clés comme la prévention des conflits, la paix, les droits de l'homme, le renforcement du multilatéralisme et l’ordre international fondé sur le droit. Le Conseil de sécurité n'est pas un lieu de bavardage, il s'agit de la défense collective des intérêts de l'ensemble des États – c’est ce que dit la Charte.

Wengi estime également qu’on peut débattre du droit de veto et d'un élargissement du Conseil de sécurité, mais que le Conseil de sécurité est tout de même capable d'agir : au cours des trois à quatre dernières années, plus de 50 résolutions et décisions ont été annuellement adoptées pour des mesures de promotion de la paix,le veto n'ayant été utilisé que six à huit fois durant cette période. La question de savoir ce que le statut de membre non permanent a apporté à la Suisse dans les années 2023/2024 est légitime et le « reality check » est à son avis un bon mot-clé. Wengi continue en expliquant que nous n'étions pas naïfs et savions que nous aurions à nous prononcer sur toutes sortes de questions politiques. Nous avons pris position sur presque tous les conflits - moyennant parfois de processus difficiles au sein de l'administration - et ne pouvions pas nous cacher derrière la neutralité. Nous ne l'avons pas non plus fait dans le cas de l'Ukraine et d'Israël : nous avons dit qu'il existait certes un droit à l'autodéfense, mais qu'il devait être appliqué de manière proportionnée.

Selon Wengi, cela a montré que l'administration fédérale était performante - ce qui est une bonne nouvelle pour les contribuables. L’administration a travaillé efficacement et les départements ont toujours pu se mettre d’accord, surtout le DDPS et le DFAE. Seuls deux dossiers sont finalement arrivés au Conseil fédéral : la nouvelle mission en Haïti et le statut de la Palestine à l'Assemblée générale de l'ONU. L’expérience a permis d’apprendre beaucoup et un important transfert de savoir-faire a eu lieu autour du travail efficace dans le contexte du multilatéralisme. Halter Wengi conclut que l'ONU et le Conseil de sécurité sont des plates-formes avec toutes leurs faiblesses et leurs inconvénients, dont nous pouvons et devons nous servir, avant de rappeler les paroles de l'ancien secrétaire général de l'ONU Dag Hammarskijöld (1953-1961) : « L'ONU n'a pas été créée pour conduire l'humanité au paradis, mais pour la préserver de l'enfer ».

Remerciements

A l'issue de la table ronde, la manifestation de la Commission politique s'est terminée par un apéritif copieux au restaurant du Palais fédéral à la « Galeries des Alpes ». Par la suite, l'association des philistins de Berne et les associations de la place ont invité les participants à un stamm restaurant National. Ce fut une manifestation impressionnante, engagée et pleine de style. Au nom de tous les participants, un grand merci à Andrea Gmür-Schönenberger, Georg Häsler et Daniel Jositsch v/o Malz pour leur participation au podium ainsi qu'à Maria-Rahel Cano v/o Nivalis pour sa modération souveraine. Nous remercions également Peter Hegglin v/o Raps pour la visite informative du Palais fédéral et les organisateurs Cano v/o Nivalis, Philipp Mazenauer v/o Avis (président de la CP) et Patrick Widrig v/o Schwätz.